Omesso esercizio del potere: perché scatta la responsabilità diretta ex art. 2043 c.c.
1) Il punto di diritto
La Sentenza della Sez. III della Cassazione, n. 23656 del 21 agosto 2025, ) si inserisce in un filone interpretativo ormai consolidato: non esercitare un potere dovuto non è “mera attività materiale”, ma condotta istituzionale dell’ente, quindi direttamente imputabile alla P.A. (art. 2043 c.c.). In altre parole, l’agire amministrativo può presentarsi in positivo (provvedere) o in negativo (non provvedere quando si deve): in entrambi i casi è in rilievo il potere pubblico. La pronuncia si muove nel solco tracciato da precedenti quali Cass. nn. 35020 del 2022, che trova recente riscontro anche in altre successive sentenze (es. Cass. n. 10515/2025).
Conseguenza: se l’inerzia è violazione della funzione e cagiona un danno a un terzo, l’ente risponde direttamente ex 2043 c.c., non per “fatto altrui” ex art. 2049. L’inerzia è difatti totalmente assimilabile al caso di azione del funzionario, che reca danno a un terzo, originata dall’esercizio di funzioni pubbliche e posta in essere nel perseguimento delle finalità istituzionali, anche in presenza di eventuali abusi o illegittimità che non siano però tali da spezzare il nesso di immedesimazione organica tra amministrazione e funzionario.
La responsabilità indiretta ex 2049 si configura invece per i casi di condotte lesive tenute dal funzionario pubblico che, agendo come “privato”, per uno scopo strettamente personale ed egoistico, estraneo quindi all’amministrazione (o addirittura contrario ai fini da questa perseguiti), approfitti della “occasione” (requisito della c.d. occasionalità necessaria) costituita dall’esercizio delle funzioni a lui conferite, per compiere un illecito.
2) I criteri di imputazione: 2043 vs 2049 (quando si passa dall’una all’altra)
- 2043 (diretta): l’illecito nasce dall’esercizio (o dal mancato esercizio) del potere pubblico. L’ente è il soggetto che “agisce” (o omette di agire) tramite il proprio organo; l’immedesimazione organica è piena.
- 2049 (indiretta): si applica solo quando la condotta del dipendente è estranea alla funzione (nessun potere esercitato o da esercitare), pur sfruttando l’occasione dell’investitura di funzioni pubbliche. In quel caso l’ente risponde per fatto del preposto, non come autore dell’azione amministrativa.
3) L’omissione come “atto in negativo”: i capisaldi applicativi
Tre passaggi pratici per qualificare correttamente l’inerzia:
- Esistenza di un potere/dovere di provvedere (norma attributiva o regola di azione).
- Vincolo funzionale tra quel potere e la situazione concreta (non “potere in astratto”, ma dovere di attivarsi qui e ora).
- Nesso causale tra la mancata attivazione e il danno.
Quando questi elementi ci sono, l’omissione “è” azione amministrativa (illegittima) e determina la responsabilità ex art.2043 c.c. La giurisprudenza lo ha chiarito in fattispecie anche gravi (Protezione civile/evacuazioni: omissione da parte del Sindaco che determina la responsabilità ex art. 2043 dell’ente).
4) Effetti pratici (checklist operative)
Per le P.A.
- Mappare i poteri/doveri “a chiamata” (sicurezza, sanità, edilizia, protezione civile, vigilanza, trasparenza, ecc.) con trigger oggettivi che impongono l’attivazione.
- Istruire e motivare anche il non esercizio: se si decide di non provvedere, serve una motivazione esplicita e tracciata (non-scelta ≠ inerzia).
- Governance del rischio-omissione: SLA interni sui termini, escalation, responsabilità chiare e audit trail.
- Formazione mirata su immedesimazione organica e responsabilità diretta: non è solo “comportamento del dipendente”.
Per i privati
- In caso di inerzia: diffida e azioni sul silenzio-inadempimento (L. 241/1990), in parallelo alla tutela risarcitoria.
- Curare il dossier probatorio per il giudizio prognostico (requisiti, istruttoria, precedenti in casi analoghi).
- Valutare se invocare danno da ritardo o perdita di chance (prova più rigorosa, ma spesso efficace).
5) Continuità dell’indirizzo (perché n. 23656/2025 “non è un fulmine a ciel sereno”)
Le formule testuali riprese nella massima riecheggiano letteralmente pronunce anteriori, tutte concordi nel qualificare l’omissione dovuta come condotta istituzionale dell’ente, con responsabilità diretta.
Conclusione
La sentenza n. 23656/2025 ribadisce con chiarezza che l’omissione non è mai un “vuoto di azione”, ma una forma di esercizio distorto della funzione amministrativa. Quando un potere è attribuito e deve essere esercitato, il non farlo equivale a un atto amministrativo “in negativo”, che vincola l’ente e lo espone a responsabilità diretta ex art. 2043 c.c.
Questo principio rafforza la tutela dei cittadini e delle imprese, perché conferma che il danno da inerzia non può essere relegato a un comportamento individuale o materiale del funzionario: è la stessa amministrazione, come soggetto istituzionale, a doverne rispondere. Sul piano operativo, la P.A. è chiamata a sviluppare modelli organizzativi che prevengano l’inerzia e che rendano trasparenti e motivati anche i casi di mancato esercizio del potere, mentre i privati possono contare su un quadro più solido per far valere in giudizio il proprio diritto al risarcimento.
La linea della Cassazione, consolidata negli ultimi anni, indica dunque una prospettiva chiara: l’amministrazione non può sottrarsi alla responsabilità con il silenzio o con l’inerzia. In un sistema giuridico fondato sulla legalità e sulla buona amministrazione, l’omissione è azione a tutti gli effetti e, come tale, può generare responsabilità diretta.
In programma per il prossimo 27 Ottobre 2025 un importante evento formativo su La responsabilità della Pubblica Amministrazione
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